突破“司法壁垒”：
京津冀区域司法协作的现状、问题与策略
本文荣获第三届京津冀司法论坛征文二等奖
论文提要：
区域“司法壁垒”，是指伴随着我国现行司法制度、行政区划而存在的，各种制约地区间司法资源正常流动的制度性和非制度性障碍的统称，主要表现为司法活动标准不统一、司法信息不共享、司法行为不互助等方面。区域司法协作是解决这种障碍的有效途径。京津冀区域司法协助经过一段时间发展，取得了显著成果。但从实践发展来看，还存在着缺乏顶层设计，组织架构“松散”，法律、制度缺失，协作范围狭隘等问题。为了解决这些问题，首先是明确司法权的国家性质；其次，在区域内乃至全国范围加强法院标准化建设；再次，加强区域协作的组织制度建设。
以下正文：
20世纪以来，人类社会发生着巨大的变革：伴随着经济全球化而来的区域“一体化”的趋势正处于不断的发展深化之中。这种趋势，不仅仅是国与国之间，也渗透至一国之内的不同区域。{1}区域一体化不可避免地要实现各种经济社会要素和资源的优化配置和重组,这种配置和重组本质上主要指经济社会发展方面，但同时也包括了法律、司法方面。就司法而言，“一体化”发展区域因地域相邻、往来密切，司法工作往往存在很强的关联性：如部分司法事务需要区域法院的沟通协作和相互配合，大量同类、新型以及跨区域疑难案件需要区域法院的共同研究和协同应对，部分案件判决的执行也需要区域法院的相互默契和彼此支持……但囿于司法本身的保守性和系统的封闭性，再加上狭隘的地方保护主义、部门保护主义影响，“一体化”发展区域法院之间的司法协作非但没有形成与区域经济社会协同发展的良好趋势，反而隐约出现了“司法壁垒”的不良现象。打破区域“司法壁垒”、加强区域司法协助，成为区域“一体化”发展需要研究的理论课题和解决的实践问题。
一、区域司法壁垒的概念及现实表现
所谓区域，是“为了叙述、分析、管理、规划或制定政策等目的，视为客观实体来加以考虑的一片地区，它可以根据内部经济活动同质性或功能同一性加以划分”。{2}可以看出，“区域”一般都是以一定的自然或社会联系为基础，这种联系可以是地理上的、文化上的，也可以是经济上、区划上的。地区经济社会发展的差异性，将难以避免导致区域司法发展的不平衡性。而区域“司法壁垒”，则是指伴随着我国现行司法制度、行政区划而存在的，各种制约地区间司法资源正常流动的制度性和非制度性障碍的统称。这种障碍也许保护了本地区的短期利益，但恶化了区域司法环境，削弱了区域司法活动对区域政治、经济、社会活动的影响力，严重影响了司法的规制、导向和保障作用，最终还是削弱了区域发展的综合竞争力。具体而言，区域“司法壁垒”主要表现在以下几个方面：
第一，司法活动标准不统一。“司法活动是国家司法机关依据法律裁判和处理各类案件的活动，是国家通过司法机构为社会提供的一种公共服务。”{3}如同人类社会劳动分工中其他种类的工作一样，司法活动涉及到众多环节，由为数众多的司法人员参与，并且涉及到各种各样的案件，标准较难统一。囿于“宜粗不宜细”的立法传统，即使在已经建成中国特色社会主义法律体系的情况下，当前我国各领域的立法仍留有较多的模糊地带，给执法、司法层面留出相应的操作“漏洞”。目前而言，我国尚未完全建立起统一、完备的司法活动标准，不同地区不同层级法院在司法理念、裁判标准、能力水平上存在着种种差异，“同案不同判”现象仍然存在。这种区域司法活动非规范化、非标准化，严重违背了公平、公正的司法原则，人为加剧了司法资源的紧张匮乏，对区域经济社会发展十分不利。
第二，司法信息不共享。信息共享是区域司法活动的基础性内容，无论是审判、调研经验交流，抑或立案、执行信息共享，对于区域法院进一步的协调磋商和下一步的协作配合，都起到了关键性作用。而目前区域司法信息的流动与共享却处于较为“被动”的尴尬境地。以目前各级人民法院都极为重视的信息化建设为例，虽然法院信息化建设取得了丰硕的成果，但仍存在着较为明显的短板，即“纵向挖掘有余，横向互通不足”。表现在司法实践中，就是各级各地法院虽然基本上能做到了内部各个部门之间司法信息的即时共享和互通，但出于保密、“保护”等心理因素和信息共享制度机制的缺失，不同区域、不同层级法院之间的司法信息互联互通却远未达到这种“和谐”程度。信息共享的渠道不畅、机制缺失、方式单一，也是造成区域之间司法壁垒的重要原因。
第三，司法行为不互助。司法实践中，一些地方法院受地域思维或地方政府干涉的影响，为维护局部利益，往往在立案、审判、上诉、再审、执行等诉讼环节中给外地法院设置繁琐的程序障碍。如在执行领域，由于人力、信息等资源的缺乏，外地法院在异地执行重大、复杂案件时，往往需要协调当地法院执行部门配合。但在部分地方保护主义浓厚的地区，当地法院却可能不但不“协助”、甚至反而进行“阻挠”、“通风报信”，种种现象时有发生。
二、区域司法协作的概念及京津冀区域司法协作的特点
所谓司法协作，“指一法院为便利他法院司法业务之目的依法或基于互惠而在其管辖区域内实施的作为或不作为的协助行为。”{4}按照学界通说，司法协作又可分为区际司法协作和区域司法协作：区际司法协作，主要指不同法系之间的司法协作；区域司法协作，主要指相同法域地区间的司法协作。{5}本文讨论范围即属于后者，指一国之内相同法域间的司法协作。
从概念上看，区域司法协作是交叉于中央司法治理与地方司法治理之间的一种新型治理形态，是我国社会管理体制机制创新的有益实践，不同特点主要有三：一是治理关系不同。中央司法治理和地方司法治理的主体与客体间具有纵向的隶属关系，而区域司法协作的主体、客体均为地方法院，属于横向的平等关系。二是治理机制不同。中央、地方司法治理一般来说都是一种自上而下的主体主导和推动模式，属于“线性”的管理，而区域司法协作主要是一种协调、配合的模式，属于“网状”的合作。三是治理性质不同。中央、地方司法治理是司法机关的外部治理，而区域司法协作则主要是司法机关内部的“自我治理”。
目前京津冀三地在立案、审判、执行等众多领域广泛开展了司法协助，但总体看存在着以下几方面特点：
（一）协作范围不断延伸
司法协作领域的外延十分丰富，涵盖了裁判标准、文书送达、调查取证、证据保全、案件管辖、异地执行、区域法律服务、区域司法鉴定信息互通共享等审判执行领域的各个方面。就京津冀区域司法协作而言，目前司法协助的领域由最开始的执行工作联动，逐步向跨区域立案，多元化纠纷化解远程对接、专业化审判资源共享、发布典型案例统一裁判尺度等多领域。{6}这种根据不同专业领域灵活开展司法协作的方式，有效破解了跨区域进行专业司法保护的难题，有利促进了区域司法协作的发展，值得京津冀区域司法协作借鉴和进一步深化。
（二）协作专业领域不断拓展
实践中，在海事、知识产权、环境保护、司法鉴定等相对专业领域，京津冀地区都存在着形式灵活的司法协作，如三地法院签订了《北京、天津、河北环境资源审判协作框架协议》，深度开展保护环境资源司法协助；签署执行工作联动协作协议书及操作细则，在委托执行、异地执行、信息共享等方面实现“同城效应”；建立保险案件跨区域审判协作机制，在立案、送达、取证、开庭、执行等方面开展区域性司法协助。{7}签订共享社会鉴定资源协议书，实现鉴定资源共享，有效破解鉴定资源分布不均和司法案件需求之间的矛盾。{8}建立京津冀三地法院人员培训和法官交流工作机制，特别加强知识产权、海事海商、生态环境保护等相关审判领域人才的培训和交流等。{9}
（三）协作机制水平有待提高
京津冀地区同属环渤海经济圈，长期以来，其区域经济社会一体化一直在“潜移默化”进行中，市场、社会对司法保护的要求也“水涨船高”，无形中延伸了司法协作的广度和深度：第一，从组织形式看，要求有相对稳定的议事协调机构；第二，从工作机制看，要求具有相对固定的制度机制、流程规范。目前而言，京津冀区域司法协作仍有较大的发展空间。
三、京津冀区域司法协作面临的主要问题
随着京津冀一体化区域相关发展规划的通过与实施，京津冀地区已经开始构建多层次、多形式的合作关系，形成了区域一体化的良好趋势。而区域经济社会的一体化必将带动包括司法治理在内的区域治理相应变革。如果没有牢固统一的司法治理框架约束和保障，所谓的区域“一体化”可能就无法维系。通过司法协作方式来消除京津冀区域“司法壁垒”中的司法标准“杂乱”、司法信息“闭塞”、司法互助“凝滞”等问题，规范、统一司法活动，是实现区域一体化发展的重要司法保障。目前来看，区域司法协作仍存在着以下一些问题：
（一）顶层设计“联动”不足
党的十八大以后，“顶层设计”这一概念频繁出现于中央会议、文件中。在我国现阶段的改革和发展中，顶层设计是最高决策层针对国家发展层面的战略规划、战略目标、战略重点、工作机制和推进方式等领域，进行带有全局性和根本的整体设计，是来自高端的总体构想。我国的历史、传统与国情决定了宏观层面体制制度内容的改革，必须由中央决定和推动。有学者在总结改革开放30年来的司法改革时，就认为我国司法改革的突出问题在于“全局性迷失”，表现为：“司法改革的思路与步调不统一，补单制约了司法改革的进展和深度，也加剧了全国各地司法尺度不统一的问题；由于缺乏统一规范和有力监督，缺乏严格的审批备案制度，致使各地在改革措施的推行上，随意性大，偶然性强；保障措施、配套制度跟不上，制度衔接和部门配合经常出问题，部门割据、地方割据现象严重，从而严重影响司法改革的效果。”{10}
加强司法体制“顶层设计”，一个非常重要任务就是从体制上解长期困扰我国司法制度运行的一大“顽疾”：司法地方化。司法地方化最主要的危害在于破坏了国家法治的统一性、阻碍了区域乃至全国统一市场的建立，而这种危害也直接导致了“司法壁垒”现象的产生。“司法地方化”形成原因比较复杂，一个重要历史原因是司法权的性质长期没有得到澄清：到底是中央事权，还是地方事权？这种根本性质上的“混淆”，导致了“现行的司法管理体制并没有将作为司法权力的中央属性全面体现出来,结果出现了‘诉讼主客场’、司法地方保护主义等严重影响司法公正的问题。”{11}如果没有最高司法机关乃至中央最高层系统性、全局性地“顶层设计”和“整体规划”，就难以破除司法“地方化”的顽疾，也难以达到通过司法协作促进协同发展的目的。而且，从已公布的国内各区域“一体化”发展战略来看，内容基本上涵盖经济、社会发展的方方面面，但较少涉及到社会治理尤其是司法治理领域。司法治理与行政治理、社会治理等在顶层设计上协同不够，这不得不说是一种缺憾。
（二）组织架构“松散”
组织化程度的高低是衡量司法协作发展水平的重要标准。从目前京津冀区域司法协作的现状看，区域司法协作仍处于一种非体系性的松散阶段，缺失强有力的组织保障，即使是其中司法协作经验较为丰富、开展工作较早的地区，也处于仅成立了一些“联系会议”、“联席会议”之类“松散组织”的尴尬境地，整体上仍缺乏强有力的组织领导体系，不具备固定、明确的结构体系，也未形成成熟、完善的协作模式。笔者以为，这有其深刻的制度、现实原因：首先，司法权天生就具有“被动”、“谦抑”的特点，可以说是“既无军权，又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动”{12}，本身缺乏组织、串联的欲望和动力。其次，我国法律明确了上下级法院之间为“指导和监督关系”，而非以上率下、号令统一的“领导”关系，不同区域法院之间缺乏后天的“组织性”和“体系性”；最后，我国司法管辖区域基本上是按照行政区划来划分，并进行“条块”式管理，地方法院的人事任免、财政经费受到当地政府的制约，司法“地方化”现象严重，这也导致了不同地方法院之间难以“结合”较为成健全、严密的组织架构。这种“松散组织”因缺乏必要的稳定性、架构性，既难以对下一步的行动进行战略性预期，也难以有效协调成员之间默契配合协作。
（三）法律、制度缺失
成熟完善的法律法规、制度机制是支撑京津冀区域司法协作良好运转所必不可少的骨骼和脉络。京津冀区域司法协作问题的存在，固然与缺乏顶层设计、组织化程度较低不无关系，但目前有关司法协作的法律法规、制度机制缺失或不健全，也是不争的事实。
第一，缺乏明确的法律规定。目前，我国有关司法协作的大量法律规定，仍集中于区际司法协作，仅有少数法律、司法解释{13}对区域司法协作中的部分领域进行了原则性的规定。国内法院之间的区域司法协作虽然在实践中呈现出“百花齐放”、“生机勃勃”的态势，但作为一种实践层面的自发举动，在缺乏法律、司法解释明确授权的情况下，其合法性、合理性容易让人质疑。
第二，缺乏完善的制度机制。在现行行政区划制度框架内，区域各成员单位都是本行政区域内经济社会发展的直接推动者和政策决策者。按照博弈论的观点，“作为制度交易博弈的行为主体，各方